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當前位置:公益訴訟兩年試點:檢察機關(guān)辦理環(huán)保領域案件5千余件
點擊次數(shù):2017-06-26 07:52:27【打印】【關(guān)閉】
兩年試點:公益訴訟“破冰”前行
人大代表政協(xié)委員關(guān)注檢察機關(guān)公益訴訟試點工作
試點地區(qū)檢察機關(guān)辦理公益訴訟案件數(shù)據(jù)
張雪卉/制圖
廣東省廣州市白云區(qū)檢察院檢察官出庭支持起訴該省檢察機關(guān)辦理的首宗環(huán)境公益訴訟案件。該案被告人譚某先后運載110余車重量逾千噸的污泥傾倒在魚塘中,給周邊村民生活造成不良影響。
云檢/供圖
“庭審生動、直觀,全面展示了行政公益訴訟的全過程。法院當庭宣判,既督促了行政機關(guān)依法行政,又考慮到垃圾處理及環(huán)境保護的實際情況,確保行政機關(guān)充分、有效解決環(huán)保問題,效果非常棒。”不久前,在安徽省蕪湖市中級法院觀摩了一起檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟案庭審后,全國人大代表、遼寧省遼陽市第一高級中學教師王家娟深有感觸地表示。
這次訴訟,只是檢察機關(guān)提起公益訴訟試點啟動以來的一個縮影。2015年7月1日,十二屆全國人大常委會第十五次會議通過決定,授權(quán)最高人民檢察院在北京、內(nèi)蒙古、吉林等13個省(區(qū)、市)就生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。同年7月2日,最高檢印發(fā)《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》,檢察機關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的試點工作正式啟動,期限兩年。
到今年6月30日,為期兩年的試點工作即將結(jié)束。今年5月23日,中央全面深化改革領導小組第三十五次會議審議通過了《關(guān)于檢察機關(guān)提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》,指出為期兩年的提起公益訴訟試點,積累了豐富的案件樣本,制度設計得到充分檢驗,正式建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的時機已經(jīng)成熟。為了給檢察機關(guān)全面推開公益訴訟工作提供明確的法律依據(jù),6月22日上午,曹建明檢察長向第十二屆全國人大常委會第二十八次會議作最高人民檢察院關(guān)于提請審議行政訴訟法修正案草案和民事訴訟法修正案草案議案的說明。
檢察試點從無到有
2015年1月1日,新環(huán)保法開始實施。按照新環(huán)保法規(guī)定,符合提起環(huán)境公益訴訟的環(huán)保組織大概有700多家,但真正提起訴訟者,卻寥寥無幾。全國人大代表、全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅算過,民間非政府組織提起公益訴訟數(shù)量很少,而這背后,涉及到立案難、訴訟費用高、訴訟主體資格門檻等客觀條件限制。
一方面是社會組織提起公益訴訟難,另一方面是行政執(zhí)法不給力。在全國人大代表、重慶市九龍坡區(qū)謝家灣小學校長劉希婭看來,一些地方的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為,致使國家利益和社會公共利益受到侵害的情況屢有發(fā)生,但公共利益受損,與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系,其無法提起行政訴訟,導致違法行政行為缺乏有效的司法監(jiān)督,依法行政、嚴格執(zhí)法得不到執(zhí)行,公共利益缺乏有效的保護機制。
面對這種種困局,以及風險日益多元化、系統(tǒng)化、復雜化,行政部門分而治之力不從心的現(xiàn)實,檢察機關(guān)主動作為,挑起了公益訴訟的大梁。2015年7月1日,全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)開展公益訴訟試點,賦予了其履行法律監(jiān)督職責的一種新的履職方式,檢察機關(guān)公益訴訟人的“新身份”被正式確認。自此,提起公益訴訟的主體不再只有民間力量,開始出現(xiàn)“國家隊”。
“由檢察機關(guān)適時啟動行政訴訟程序,實現(xiàn)檢察權(quán)、審判權(quán)對行政權(quán)的制約,有利于進一步完善對行政權(quán)的監(jiān)督制約體系,符合檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法定位,并具有較為迫切的現(xiàn)實需求。”劉希婭說。
全面“破冰”顯成效
2016年6月30日,北京市石景山區(qū)檢察院對該市工商行政管理局石景山分局不依法履行職責行為,向區(qū)法院提起行政公益訴訟。至此,在試點一周年之際,13個試點地區(qū)均有檢察機關(guān)提起公益訴訟,試點工作全面破冰。
2017年3月,最高人民檢察院檢察長曹建明在十二屆全國人大五次會議第三次全體會議上作最高人民檢察院工作報告時說,試點以來,13個省(區(qū)、市)檢察機關(guān)在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領域共辦理公益訴訟案件5109件,向人民法院提起訴訟547件。通過辦案,督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.8萬公頃;督促1443家違法企業(yè)進行整改,索賠治理環(huán)境、恢復生態(tài)等費用2億元;督促收回欠繳的國有土地出讓金54億元。
實際上,公益訴訟試點的全面“破冰”不僅體現(xiàn)在訴訟程序上,也同樣體現(xiàn)在訴前程序案件上。所謂訴前程序,是根據(jù)全國人大常委會授權(quán)決定和《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》的相關(guān)規(guī)定,檢察機關(guān)提起公益訴訟之前,應當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟,或是先向相關(guān)行政機關(guān)提出檢察建議,督促其糾正行政違法行為或依法履行職責。
今年1月4日,時任最高檢民事行政檢察廳廳長鄭新儉在新聞發(fā)布會上介紹,截至2016年12月底,試點地區(qū)檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件4378件,其中訴前程序案件3883件,提起訴訟案件495件。
“公益訴訟試點過程中,絕大部分案件通過訴前程序,保護了國家利益和社會公共利益。只有部分案件是通過訴訟程序,保護了國家利益和社會公共利益的。”鄭新儉表示。通過訴前程序,檢察機關(guān)充分調(diào)動了有關(guān)主體在公共利益保護方面的積極性,有75.4%的行政機關(guān)主動糾正了行政違法行為,充分發(fā)揮了訴前程序及時解決問題、有效節(jié)約司法資源的優(yōu)勢。
全國政協(xié)委員、中國人民大學法學院教授湯維建認為,試點實踐表明,檢察機關(guān)提起公益訴訟作為一項制度,在我國極其必要:通過該項制度,不僅能夠有力地保障國家利益和社會公共利益,消弭“公地悲劇”的存在,也有利于維護廣大人民群眾的根本利益,改善人民群眾的生存環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,同時還能有力地制約和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政,保障和促使其最大限度地依法公平公正行使行政權(quán),防止國家利益和社會公益受損,具有重大的法治價值和現(xiàn)實意義。
“公益訴訟試點工作中,突破瓶頸,勇于創(chuàng)新,為試點地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展作出了積極的貢獻,解決了人民群眾最關(guān)心關(guān)注的社會問題,得到了人民的認同、歡迎和支持,更為維護社會公平正義作出了積極的貢獻,體現(xiàn)了檢察機關(guān)的大局意識和責任擔當。”全國人大代表、遼寧省撫順市人大常委會原主任孟凌斌表示。
每一次訴訟的背后,都凝聚著檢察機關(guān)的巨大付出。多位專家和代表指出,改革試點能否順利取得預期成效,關(guān)鍵在于能不能辦理一批法律效果、政治效果和社會效果較好的公益訴訟案件,擴大影響,鞏固效果,完善制度,推動立法。從各試點檢察院的辦案數(shù)據(jù)和典型案例來看,試點工作在促進依法行政、嚴格執(zhí)法,維護國家利益和社會公共利益等方面大有作為、大有可為,也初步展示了檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的優(yōu)越性和生命力。
呼吁立法確認
隨著兩年試點即將到期,加快對公益訴訟制度進行立法規(guī)范的呼聲也日漸高漲。
今年兩會期間,全國人大代表、安徽省檢察院檢察長薛江武提出《關(guān)于由全國人大常委會對全國檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作作出授權(quán)決定的議案》,全國人大代表、甘肅省檢察院檢察長路志強提出《關(guān)于由全國人大常委會對全國檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作作出授權(quán)決定的建議》,全國人大代表、內(nèi)蒙古自治區(qū)檢察院檢察長馬永勝提出《關(guān)于由全國人大常委會對全國檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作作出授權(quán)決定及制定相關(guān)法律、配套措施的建議》。多位代表均建議在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上,對這項制度在立法上予以確認,由全國人大常委會對全國檢察機關(guān)全面開展公益訴訟工作作出授權(quán)決定。
為進一步展現(xiàn)公益訴訟試點成果,今年5月15日至19日,16位全國人大代表應最高檢邀請來到內(nèi)蒙古、安徽調(diào)研公益訴訟試點工作開展情況。參與調(diào)研的全國人大代表、陜西省西咸新區(qū)黨工委原書記王軍認為,在試點工作結(jié)束后,全國人大應盡快制定特別法或修改現(xiàn)行法,從法律層面上進一步確立檢察機關(guān)提起公益訴訟的資格,使公益訴訟具有長期穩(wěn)定的法律依據(jù),從而使得檢察機關(guān)對行政機關(guān)和企業(yè)的監(jiān)督更加有力。全國人大代表、遼寧省大連市金州新區(qū)七項山街道朱家村黨總支書記朱朝治也建議全國人大常委會盡快立法,明確檢察機關(guān)在公益訴訟中的法律監(jiān)督地位,明確抗訴權(quán)。
全國人大代表孟凌斌在參加調(diào)研時建議,當前公益訴訟立法條件已經(jīng)成熟,應該盡快進行立法完善。不僅要對公益訴訟案件范圍作出科學、穩(wěn)妥、明晰的界定,還要圍繞公益訴訟的方法、技術(shù)等問題作進一步的規(guī)范。
“通過試點,檢察機關(guān)提起公益訴訟所存在的立法、制度構(gòu)建以及實際操作等方面的問題開始凸顯。”湯維建委員指出,當前我國的社會公益性組織發(fā)展還不充分,依靠社會組織提起公益訴訟比較困難,應當更加強調(diào)檢察機關(guān)的主導性作用,通過立法對試點成果予以確認。