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當(dāng)前位置:礦業(yè)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)如何平衡？
點擊次數(shù):2017-12-09 09:11:12【打印】【關(guān)閉】
黨的十九大報告提出，必須堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局。當(dāng)前，我國礦業(yè)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾凸顯，尤其是生態(tài)紅線的劃定，礦業(yè)生產(chǎn)環(huán)境成本大幅提高，保護(hù)性特定礦種管理面臨諸多問題。對此，必須加強(qiáng)供給側(cè)改革，以總量控制促進(jìn)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，推進(jìn)礦產(chǎn)資源開采保護(hù)性制度建設(shè)，有效促進(jìn)優(yōu)勢礦產(chǎn)資源保護(hù)。
礦產(chǎn)資源開采的保護(hù)性制度及其成效
國土資源部近年來制定了各項法律規(guī)章加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)。
加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理，從源頭控制。從1999年4月開始的隨后幾年,國土資源部陸續(xù)出臺多項管理文件暫停受理鎢、銻和稀土礦探礦權(quán)和采礦權(quán)，至今沒有放開。2009年開始開展礦業(yè)權(quán)清理工作，通過資源整合使礦業(yè)權(quán)向大型企業(yè)集中，目前稀土行業(yè)形成六大集團(tuán)，千噸以上鎢礦企業(yè)17家，有效提升了產(chǎn)業(yè)科技水平和市場競爭力。同時，通過專項整治，對無證、越界等非法礦業(yè)活動進(jìn)行了嚴(yán)厲打擊。通過收緊礦業(yè)權(quán)，從源頭上有效遏制了無序開采亂象，礦業(yè)秩序得到大大改觀。
實行總量控制政策，管好開采與生產(chǎn)。國土資源部從2002年開始先后對鎢礦、稀土、銻礦實行開采總量控制。政策實施前，稀土礦山生產(chǎn)呈持續(xù)增長，1990年~2005年間礦山產(chǎn)量增長率為14.1%。2006年實施總量控制后，才轉(zhuǎn)入下降通道。銻礦山1981年~2007年，銻精礦產(chǎn)量年增長率7.4%，2009年以后大幅下降。2010年，工業(yè)和信息化部開始實行“指令性生產(chǎn)計劃”管理，2015年改為“生產(chǎn)總量控制指標(biāo)”管理，對企業(yè)加工生產(chǎn)總量進(jìn)行控制。
實行出口配額管理。國家從1998年開始對部分礦產(chǎn)品實施出口配額制度，規(guī)定企業(yè)年度出口量不得超過其擁有的配額數(shù)量。出口配額限制，對于源頭調(diào)控保護(hù)性礦種資源開采、規(guī)范礦產(chǎn)品出口、抑制資源低價賤賣起到了一定作用。2014年，在世貿(mào)組織裁定下我國取消了出口配額制度，改為出口備案制度。
推進(jìn)資源整合和專項整治。國土資源部不斷加強(qiáng)和完善保護(hù)性開采的特定礦種的勘查開采管理。2011年，國家頒布《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展的若干意見》，實施了環(huán)保準(zhǔn)入、淘汰落后產(chǎn)能、稀土專用增值稅發(fā)票等一系列管理制度，連續(xù)幾年開展稀土開采、生產(chǎn)、環(huán)保、打擊走私等專項整治行動，使稀土違法得到有效遏制。通過資源整合，礦業(yè)權(quán)清理整頓，產(chǎn)能向大型企業(yè)集中，礦業(yè)秩序大大改善，產(chǎn)能集中度大大提高。
保護(hù)性開采特定礦種管理面臨諸多問題
礦業(yè)權(quán)管理收緊影響礦業(yè)市場長遠(yuǎn)發(fā)展，多年暫停受理鎢、稀土等保護(hù)性礦種勘查開采權(quán)許可證申請，在生產(chǎn)中出現(xiàn)許多實際問題。比如：在原有采礦權(quán)范圍內(nèi)新增資源量、擴(kuò)邊新增資源量或者找到非探礦權(quán)證礦種等，均面臨探采礦業(yè)權(quán)的變更登記、探轉(zhuǎn)采是否招拍掛等實際問題，均無法辦理相關(guān)手續(xù)。少數(shù)地方以探代采、以多金屬礦或假借其他礦種名義開采，以及礦山實施技改擴(kuò)大產(chǎn)能，以資源綜合利用名義擴(kuò)大產(chǎn)能等，這些違法違規(guī)行為增多，大多數(shù)處于監(jiān)管盲區(qū)。
同時，保護(hù)性開采特定礦種總量控制存在監(jiān)管盲區(qū)�？傮w來看，通過總量控制，主采礦開采總量基本得到有效控制，但市場實際消費(fèi)的礦產(chǎn)資源量還是超出開采總量控制額度。其中的差額來源，一部分是綜合利用超出的部分，還有一部分是非法開采、多金屬名義開采等途徑流入市場的部分。由不同部門分別下達(dá)開采總量指標(biāo)和生產(chǎn)總量指標(biāo)，造成生產(chǎn)總量指標(biāo)與開采權(quán)許可證核定的開采規(guī)模往往不一致，企業(yè)必然就高不就低，這導(dǎo)致對超指標(biāo)生產(chǎn)無法處罰，不利于指標(biāo)管理，也造成監(jiān)管困難。
此外，保護(hù)性開采特定礦種的環(huán)境成本差別增大。近年來，正規(guī)生產(chǎn)企業(yè)、大型國有礦山在環(huán)保設(shè)施投入、技術(shù)改造方面投入比較大，而民營企業(yè)、小型礦山以及非法盜采者在這方面的投入很少，礦產(chǎn)品價格具有明顯優(yōu)勢，對礦產(chǎn)品市場產(chǎn)生比較大的影響，導(dǎo)致礦產(chǎn)品價格在低位徘徊，正規(guī)企業(yè)利潤空間下降甚至虧本經(jīng)營。
以供給側(cè)改革推進(jìn)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
筆者認(rèn)為，結(jié)構(gòu)調(diào)整是資源保護(hù)的關(guān)鍵。礦業(yè)權(quán)管理、總量控制都是從礦業(yè)開發(fā)的源頭入手進(jìn)行管理，雖然取得一定效果，但卻存在與終端消費(fèi)市場不一致的問題。從目前礦產(chǎn)品消費(fèi)流向來看，鎢、稀土等礦產(chǎn)資源均以國內(nèi)消費(fèi)為主。但是，低端產(chǎn)能大、高端產(chǎn)品研發(fā)不足，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)初中級水平占比高、高附加值產(chǎn)品少，是我國礦業(yè)加工冶煉領(lǐng)域的主要問題。消耗高于總量控制指標(biāo)的礦產(chǎn)資源，卻以生產(chǎn)中低端產(chǎn)品為主，在造成產(chǎn)能閑置的同時，也一定程度上刺激了源頭開采。開采強(qiáng)度過大，儲采比下降，會使我們失去資源優(yōu)勢。因此，源頭管理還需要配合中下游企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以較少原料生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品。
對此，有必要加強(qiáng)供給側(cè)改革，通過總量控制促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。建議通過指標(biāo)內(nèi)礦石原料的流向調(diào)控，來抑制中低端產(chǎn)品產(chǎn)能，鼓勵和保障高端產(chǎn)能，逐步實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。建議從對中下游冶煉加工企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行分類定級入手，核定不同級別產(chǎn)品產(chǎn)能，將開采總量有效應(yīng)用到中高端生產(chǎn)加工企業(yè)。中低端產(chǎn)品加工作為高端產(chǎn)品的前端生產(chǎn)，盡可能為國內(nèi)高端生產(chǎn)提供供給，而非大量出口獲得較低收益。利用總量指標(biāo)流向調(diào)控，促使礦業(yè)中下游低端、中小企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，支持大中型企業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)品加工企業(yè)發(fā)展，淘汰落后產(chǎn)能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和培育具有國際競爭力的大型礦企，使優(yōu)勢礦產(chǎn)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的地位不僅僅體現(xiàn)在資源本身儲量上，更要體現(xiàn)在終端產(chǎn)品供應(yīng)上。
同時，還應(yīng)該加大科技創(chuàng)新力度，提高礦產(chǎn)品科技含量。我國是礦產(chǎn)品出口貿(mào)易第一大國。但從出口產(chǎn)品特點看，中低端產(chǎn)品占比較大，高附加值高技術(shù)含量產(chǎn)品較少。我國供應(yīng)全球80%以上的鎢原料，但高端裝備制造業(yè)用硬質(zhì)合金仍需大量進(jìn)口。要改變貿(mào)易產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，必須盡快進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并控制出口產(chǎn)品類型等級，提高出口產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
在此基礎(chǔ)上，有必要建立資源儲備制度。建議在加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理和總量控制的同時，進(jìn)行保護(hù)性開采特定礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)地和礦產(chǎn)品儲備。這是確保優(yōu)勢礦產(chǎn)資源長期可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，要盡快出臺相關(guān)細(xì)則，有效落實。（作者：樊笑英，單位：國土資源部咨詢研究中心）